幼教热议丨疫情下普惠性民办幼儿园的损失分担
来源: 时间：2020-05-01 20:04:41
以下文章来源于口袋幼师学院，作者潘鹏
本文导读
我有位朋友是江苏一家民办幼儿园的园长，几天前，她将《幼师口袋》公众号所发的《疫情下的幼儿园：有人照拿工资，有人说只能“等死”》转给我，想听听我的看法，并对民办园的生存艰难感叹了一番。
本人长期从公共项目的规划和管理咨询，便尝试从普惠性民办幼儿园的“公共”属性切入，分析一下政府、幼儿园、家庭三方分担疫情给普惠民办园带来的损失之原理及方法。
推荐丨潘鹏
最近，民办幼儿园——特别是普惠性民办幼儿园都很焦虑：没有收入，即使预收了学费也被要求退回，工资都发不下去了；还有很多家长想剩余的两个月干脆休学，本学期的学费也不交了，这对幼儿园来说无异于釜底抽薪。
在应对这场新冠肺炎疫情过程中，各级教育部门和地方政府对民办幼儿园连续出台了很多控制性政策和制约性政策，但到目前为止还几乎没有见到支持性政策，加剧了民办幼儿园的生存困难。控制性政策是依据法律制定的，像疫期延迟开学、园区消杀清洁等要求全行业一视同仁。但也有些对幼儿园的政策是高于一般行业的，形成了特殊制约，例如教育部要求幼儿园“未开学或未开课不得提前收取学费（保教费），已收的要先退回。”
有些民办幼儿园会提前收费，相当于预存电话费、办会员储值卡之类的预付费形式。付款时间是双方在入园读就之前约定，为什么政府要干预呢？原因在于，学前教育不同于商业，它属于公共服务或者准公共服务。
社会服务主要分三类性质：商业服务、公共服务、准公共服务。
商业服务是市场化的，服务的提供者主要是商业组织和自然人，服务和付费由双方约定，遵循买卖自愿原则。例如餐饮、美容美发、装修、快递……。一盘蛋炒饭明码标价100元，只要有人愿意买那也没问题，政府不干预；一个小县城里开10家电影院造成过度竞争，亏成一片，政府也不干预。
公共服务是计划性的，服务的提供者主要是政府，或者是政府授权的事业单位和国有企业，遵循普遍性原则和公平性原则。例如婚姻登记、公安消防、公共图书馆、生活污水处理……。公共图书馆的馆长并不能因为跟邻居吵了架就拒绝人家进图书馆，因为公共服务的提供者没有权力排他；公立医院应公平对待患者，床位再紧张也不能采取竞价方式让出钱更多的人优先入院。
有时候，政府也会授权民营机构来承担公共服务，例如普惠性学前教育、基本医疗，原因是政府没有足够的能力来满足这么多的公共服务需求，或者希望借助市场化机制和民营机构的运营管理水平来提高公共服务的供给效率。
准公共服务介于商业服务和公共服务之间，既具有商业性质，也具有公共性质，政府对行业的管控的松紧度也介于二者之间。一般是把有较高市场需求的公共服务剥离出来，特许经营。例如收费高速公路、收费的公共停车位、城市出租车（不含滴滴这类网约车）……既然有人愿意出更多的钱购买更好的公共服务，那么，提供这类服务既可以满足人民群众对美好生活的向往，也能增加一些财政收入，但价格方面一般由政府决定上限或者是一个区间，不允许获取暴利。
社会服务的性质不同，政府的干预程度就不同。
对于公共服务，政府是高控制度、高支持度；
对于商业服务，政府是低控制度、低支持度；
对于准公共服务，政府是中控制度、中支持度。
总之，控制度和支持度是对等的。
学前教育服务一方面涉及公民和家庭的基本权利、影响面广、公众反应敏感，具有很强的社会性；另一方面，我国的学前教育并没有完全的市场化，具有一定垄断性质，学生家庭（特别是入园后）在园方面前处于相对弱势，议价能力不足。政府对学前教育服务提出更高要求、给出更多的限制是合理的。
公办学前教育由政府全权负责，显然属于公共服务。
营利性民办学前教育的收费标准实行市场调节，由学校自主决定，属于商业服务。但政府在疫期将它与其他商业服务区别开来，在安全卫生之外实施更强的政策干预时，应该是视其为准公共服务。
普惠性民办学前教育也是公共服务———它是政府借助社会力量解决公办幼儿园和普惠教育服务不足问题的产物，收费也实行政府定价或接受政府指导价，《民办教育促进法》和各地学前教育管理条例等法律、政策也明确了在普惠幼教上公办民办一视同仁。
政府把民办学前教育视为公共服务或者准公共服务时，对民办幼儿园提高控制度这无可厚非，同时，也应对等地予以支持。
常态下，政府本着为孩子和家庭高度负责的态度，按照和公立幼儿园一样的标准对普惠性民办幼儿园进行了严格的监管，学费限高、生活费用严查严核、不允许以兴趣班的名义变相提高学费。同时也会对普惠性民办幼儿园高度支持，财务上的兜底支持方式主要有：生源保障、税收优惠、财政补贴、国有房屋租金减免、非定向捐赠物质的倾斜分配等。政府干预普惠性民办幼儿园的目标是：在其依法运营、规范管理的前提下收支基本平衡。
疫情暴发，不能及时、足额收到学费，普惠性民办幼儿园的收支平衡被打破。
疫情属于不可抗力风险，无法预防、无法回避、无法转移（例如买保险），应当如何分担风险会比较公平呢？
社会服务的性质不同，风险回报机制就不同。
商业服务是高风险、高回报——亏多少赚多少都是自己的事；
公共服务是低风险、低回报——有财政保底，不怕亏本、不会破产和资金链断裂，也不能营利；
准公共服务是有限风险、有限回报——政府会在财务或政策上给予一定的保底，但不允许获取暴利。
总之，风险和回报是对等的。
普惠性民办幼儿园受到疫情和专项政策影响，导致收入大幅减少，运营方应承担的风险上限也应该与回报上限对等，也就是以保本或微亏为止损线，更大的损失一般主要由政府或家庭分担。
（准）公共服务对此类风险的分担方法一般有以下几种：
1.以最低需求量为标准，对缺口进行全额财政补贴；
2.政府准许运营商向用户涨价；
3.政府准许延长特许经营年限；
4.政府给予其他特许经营权或资源补偿；
5.政府用财政资金或者协助运营方用收益权质押融资来防止资金链断裂；
6.国有化。
向家庭涨价或者变相涨价有悖普惠教育的初衷和原则，要求孩子只上两个月学也足额支付学费是说不通的；学前教育不是基础设施投资，运营成本占大头，延长特许经营年限并不能明显增加回报；疫情只是短期风险，因此而将幼儿园国有化会对地方财政造成更大的压力。因此，方法2、3、6的可行性不高。学前教育不是义务教育，地方财政也可能很难支撑方法1的应用。
较合理的做法应该是：
（一）园方本学期或者本年预期利润降为0或者微亏，并根据运营成本计算出具体的止损数值。
（二）减少学费，停学期间的学费按25%左右核收，这也等于让家庭分担小部分风险。家庭享受普惠学前教育其实就是获得了回报，分担一定风险也符合“风险和回报对等”的原则，家长一般也会接受。
（三）财政介入，补贴幼儿园收入和止损数值之间的差额。如果财政力量不足，政府可以向金融机构和幼儿园投资人融资，或者准许幼儿园在规范普惠教育的基础之上对外开设晚托班等商业服务来增加收入，用国有资产运营的幼儿园还可以准许其将冗余资产出租来增加收入。
（四）停学期间开销并不会停止，教职工工资不能拖欠。政府在“堵后门”的同时也应“开前门”，在开学复课收取学费之前预先拨款或者帮助幼儿园融资度过难关。
民办幼儿园——特别是普惠性民办幼儿园作为（准）公共服务机构，从社会层面看不应任其自生自灭，从法律层面看不能任其自生自灭。遵循权力（权利）与义务对等、风险与回报对等的原则，由政府牵头，园方、家庭和政府三方共同分担疫情对普惠性民办幼儿园造成的损失，有利于恢复学前教育体系，也有利孩子的成长和社会的和谐。
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本文作者：潘鹏（昊策咨询公司执行董事），首发于公众号：口袋幼师学院。
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编辑：shaohai
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